海南监管局空管处  武明  

　　近年来，海南自贸港的加速建设给辖区中小机场增添了新的动力，同时也对辖区中小机场的空管业务保障能力提出了更高要求。全国民航安全工作会议指出，中小机场是民航整个安全管理链条中最为薄弱的环节之一，要突出“三基”建设，全面提升中小机场空管安全保障能力。为深入贯彻落实民航局、中南管理局的工作部署，民航海南监管局运用“双盯”理念，针对短板弱项，建立并践行中小机场空管业务精准帮扶机制，取得了一定成效。

　　一、辖区中小机场空管专业现状及问题分析

　　辖区中小机场主要为琼海博鳌和三沙永兴机场，目前琼海博鳌机场年吞吐量不到1万架次，三沙永兴机场年吞吐量不到1千架次，受疫情反复、机场管理主体变更、工作环境相对恶劣等历史和现实多重因素影响，两机场空管专业存在安全投入不足、技术人员流失严重、人员资质水平较低、设备运行维护不规范、仪器仪表配置短缺等问题，保障能力欠缺与民航安全发展需求的矛盾较为突出。

　　（一）组织架构方面

　　至2021年底，琼海博鳌、三沙永兴机场均归属海航机场集团管理，机场集团相对不完善的空管专业管理架构，不仅削弱了集团内部空管事业整体规划发展的系统性和协调性，而且也是导致两机场空管业务发展建设存在明显短板的重要组织因素。2022年初，海南省成立了海南省机场集团有限公司，虽初步完成了转制改革，但仍需高度重视、进一步完善两机场空管专业管理架构的规划、建设。

　　（二）设备保障方面

　　辖区沿海中小机场的空管设备设施长期处于高温、高湿、高盐环境，台风天气频发，室外设备腐蚀、老化严重，故障率偏高；设备维修资金申请困难，到位周期长；部分设备备件短缺、故障板件送修时间长，设备出现长时间单机工作的现象时有发生。此外，仪器仪表配备普遍不足，日常维护质量不高，一些关键设备设施月、季、年维护检修项目无法完成，设备安全运行压力较大。

　　（三）专业队伍建设方面

　　辖区中小机场地处偏僻，工作条件和生活环境较为艰苦，一线员工兼职多、岗位工作时间长，工资水平普遍偏低，又缺少配套的人才培养和激励机制，发展空间有限，空管人才队伍稳定性差，导致人员流失问题严重，尤其三沙永兴机场空管人员跳槽频繁，招人难、留人更难，严重削弱了辖区中小机场空管部门的业务保障水平。长期以来，辖区中小机场空管专业人员缺乏系统和有针对性的专业培训，业务水平普遍不高，安全保障基础较为薄弱，无法自主完成空管设备设施的许多定期维护检修项目，一些安全运行问题不能及时解决，久而久之就成了沉疴顽疾。

　　（四）安全管理方面

　　琼海博鳌、三沙永兴机场近年来陆续完成SMS手册制定并通过审核，但手册要求的“文实相符”在运行过程中逐渐变形、脱节，安全管理体系的作用不能有效发挥。目前突出的问题一是空管专业人员安全管理培训缺乏系统性，对安全管理相关理念、方法和工具理解不深、运用不熟，一线员工危险源识别和风险管控能力偏弱；二是SMS手册修订工作滞后，民航局颁布的规章标准不能及时更新。

　　二、落实“双盯”理念、对症精准施策、强化担当实干

　　在全面分析辖区中小机场空管专业在组织和系统方面存在短板和弱项的原因后，民航海南监管局运用“双盯”监管理念，脚踏实地，深入一线，坚持目标导向和问题导向，精准施策、靶向发力，从三个方面积极探索疫情形势下的精准帮扶机制。 

　　（一） 坚持标本兼治，着力解决组织架构问题

　　通过交心、走访、座谈等方式，摸清症结、找准问题之后，民航海南监管局一方面敦促机场集团改革现有空管业务管理模式、完善内部空管专业管理架构，实现责任主体在制度框架下统筹安排、各司其职、协调配合、落实责任、共同控制风险。另一方面引导中小机场重视空管人力资源建设，开拓思路，从地方政府、机场集团层面寻求政策支持，探索集团内部对中小机场的轮岗帮扶机制，形成专业技术队伍的有序流动，妥善解决专业人员流失问题。同时指导协助中小机场从设备运维技术角度，积极探索远程集中监控的模式，以管理方式的变革，解决专业人员“招不进，留不住”的痛点问题。

　　（二）坚持系统思维，着力解决安全管理问题

　　如何监督指导辖区中小机场建好、用好空管SMS手册，这是监管局日常监察工作的重中之重。针对辖区空管设备的运行环境特点，结合辖区发生的因换季维护检修不到位、下滑台合装测距仪天线杆接口严重锈蚀、台风刮断线杆导致天线折损的事件，民航海南监管局坚持问题导向，及时召开座谈会，对标安全生产“十五条硬措施”，举一反三，通过案例分析引导辖区中小机场深挖严控系统与管理层面深层次风险。一是全面梳理SMS手册，确保手册的实用性和有效性，加强手册的执行与培训，提高从业人员严格遵章守纪的意识。二是针对天线折损的问题，开展从业人员安全宣传教育，全面实施隐患排查及SMS风险分级管控，对查出的隐患或问题，按短、中、长期的时间节点，制定出切实可行的整改计划，及时更新风险清单，逐项消减整治。三是对不符合配置要求的设备，督促机场立整立改、尽快落实设备采购资金；对需要更新改造的设备，引导机场启动更新立项程序，按政策争取民航发展基金或地方政府的支持。四是对定期维护不到位、需要配置仪器仪表的设备，指导机场配备所需仪器仪表；对较复杂运维项目、需委托执行的设备，要严格按照规章要求与被委托单位签订协议，明确工作要求和责任界面，确保设施设备运行稳定。

　　（三）坚持精准帮扶，着力解决保障能力问题

　　近年来，民航海南监管局对琼海博鳌、三沙永兴机场实施专项监察30余次、行政监察305次，完成了3136个SID项目的检查，发现问题52个、下发整改通知书31份、实施行政处罚1起。民航海南监管局充分利用监察数据，对日常监管、专项检查发现的问题进行分析梳理，帮助中小机场找原因、拿对策，并充分整合辖区空管保障资源，有针对性地开展了契合中小机场特点的空管业务对口帮扶工作，着力解决基层业务难点疑点问题。

　　1.聚焦现状、补实短板、打牢基础。一是大力督促两机场按照安全生产专项整治三年行动要求建立问题隐患和制度建设“两个清单”，对问题多发、落实不力的单位，通过整改约谈、线上线下监察指导等方式严格督导运行单位采取措施层层传导安全压力，严格隐患排查和问题清零。二是以“我为群众办实事”活动为契机，民航海南监管局协调组织海南空管分局对两机场管制、通信、气象业务开展了全方位指导和隐患排查，解决了两机场安全生产中长期存在的一些痛点难点问题，显著提升了两机场安全运行品质。三是每季度通过召开通信导航监视工作协调会，定期研究、指导、解决两机场安全生产一线存在的困难、问题和隐患，积极协调省、市、区地方政府、公安及驻地部队制定并完善两机场周边电磁环境保护、航空无线电干扰排查联动机制，确保了两机场无线电通信环境安全、有序。

　　2.突出需求导向，做精教案编写。考虑到中小机场岗位人员在整章建制、维护检修、应急处置、电磁环境保护、飞行校验、防腐除锈、仪器仪表等技能实操方面存在的问题，民航海南监管局组织海南空管分局抽派13名专业技术骨干，结合中小机场岗位人员对通信（甚高频、内话、记录仪）、导航（仪表着陆系统、全向信标、测距仪、无方向信标）、监视（自动化、雷达）及传输、供配电、UPS、防雷附属设施设备等16个知识点的业务需求，历时5个多月，分批次完成了面向中小机场岗位特点的技能实操教案编写。

　　3.精心组织培训，提高动手能力。结合实操教案，民航海南监管局制定了2022年空管业务对口帮扶总体工作思路，组织海南空管分局分三期对辖区中小机场一线岗位人员进行现场教学帮扶。培训过程中，教员们按照岗位人员需求的紧迫性和侧重点，不仅详细讲解了通信、导航、监视设备建设、设计、验收到运维整个全生命周期的管理事项清单，还将工作原理、规章标准贯穿在飞行校验、维护检修、场地保护和室外天线防腐除锈等现场实操教学中。培训结束后，教员们在模拟机平台上设置了故障诊断、换季维护、仪表检测等11个方面的技能知识点，对每位学员进行一对一测试、讲解；期间，民航海南监管局全程现场督导并答疑释惑，确保了学员们真正弄懂吃透。

　　目前，辖区已有8家运行单位一线岗位员工共70多人次参加了通信、导航、监视专业及传输、供配电、防雷等附属设备设施的交流培训，95%的学员现场测试成绩达到了80分以上。参训人员纷纷表示“虽然交流培训时间短、课程紧，但收获满满，既领会了规章要点、增强了法规意识，又掌握了许多仪器仪表的使用。三天的交流培训，比工作几年学的还多，不但提高了动手能力，还增强了对今后定期维护检修的信心，希望监管局多举办类似培训。”

　　4.抓实抓细，大力提升人员资质能力和水平。通过近3年的努力，目前帮扶培训内容已基本涵盖海南辖区中小机场所有空管设备设施知识点，琼海博鳌机场、三沙永兴机场空管电信人员理论、技能执照考试通过率也由40%提升至90%。

　　三、思考及建议

　　一次短暂的业务帮扶就让一线岗位员工看到了希望、找回了自信，如果制定并实施更多贴近需求、解决实际困难的帮扶政策，中小机场一定可以做得更好、行得更远、发展得更为稳健。作为基层行业管理部门，海南监管局充分意识到行业政府的帮扶就是要主动作为、先导性地为辖区运行单位理清症结、破解难题，在抓好安全管控、促进政策落实、推进项目建设、解决人才问题等方面帮助运行单位扫清障碍、出“好招”、出“实招”。从问题的广度和深度来看，必须清醒地认识到，海南辖区中小机场空管业务保障能力暴露的问题其实也是全国中小机场面临的共性问题，积极探索解决问题的方式方法，实际上对全国中小机场的健康、稳定的发展具有较为切实的借鉴意义。

　　在疫情反复、航空运输持续低迷、经营严重亏损的情况下，现阶段中小机场空管部门要在安全与效益中脱困、壮大、谋求长远发展,仅靠属地监管局保姆式监管、帮扶只能是杯水车薪。只有充分整合行业政府、地方政府政策扶持和资金支持，发挥中小机场自身“造血”功能，才能真正与政府帮扶相得益彰，形成合力，只有这样中小机场空管事业才能行稳致远。为此，在当前疫情反复影响、航空运输低位运行窗口期，建议：

　　（一）加快中小机场空管体制改革。2007年民航空管政事分开和一体化运行至今已近15年，体制改革取得了重大阶段性成果，相对于民航空管体制多年的改革历程，同属于空管事业的中小机场空管管理体制改革，却相当冷清。受困于中小机场建设资金的匮乏、运营的亏损，中小机场空管部门设施设备老旧、人员培训不到位、技术水平相对低下，发展改革之路极为艰辛。

　　长期以来，中小机场空管部门一直沿用民航空管的规章标准，许多航班保障架次少、运输吞吐量小的中小机场空管运行成本普遍较高，久而久之，空管部门在实际运行中已成为中小机场的压力和负担。目前在全国248个颁证的运输机场中，中小机场就有190个，虽然数量多、占比高，但中小机场空管部门所指挥的航班架次却不到全国航班架次的10%，虽没有发生特别大的问题，但也存在一些较为突出的安全隐患，只是因为很多中小机场一直以来都处在航班保障架次少、飞行冲突少的运行状态，问题或隐患未能及时暴露。一旦疫情好转，航班保障架次增加，飞行量加大，各种不利因素叠加之下，这些问题或隐患就可能会立刻暴露出来，甚至会影响到整个民航空管系统的安全运行。

　　为此，这些年来民航业界对中小机场空管体制改革的热议不断。无论改革以何种方式进行，民航局作为空管体制改革的总设计师，建议能否联合地方政府先行出台一些相应配套措施，改善目前中小机场空管业务保障现状：一是统筹研究中小机场空管设施设备配备、人员培训及薪酬等问题，协调地方政府，有针对性地出台相关扶持政策，稳定中小机场空管队伍建设，增强中小机场空管队伍凝聚力；二是先行先试，比如能否制定行业政策，在一定区域内实施空管设备设施、教学培训、信息引接等资源合理收费或免费共享，既提高整个民航空管资源利用率，减少重复投资，又降低中小机场空管部门的运行成本；三是制定中小机场空管安全保障能力定期评估制度，以评估结果为导向，在保障安全生产的基础上，对不同等级中小机场的空管设施设备和人员配备等进行分类量化监管，避免一刀切、管的过严、过死；四是全面梳理现行空管规章标准，制定适用于中小机场空管运行的管理办法(类似2021年民航局修订的《通用机场空管运行管理办法》)。

　　（二）严格督察、找准问题、精准帮扶。属地监管局一方面应切实从中小机场空管部门的保障实际出发，从一线岗位入手，急企业之所急、想企业之所想，充分应用“双盯”理念，以统筹兼顾、全面协调为手段，以有效减轻负担、扎实解决实际困难为目标，以对口帮扶为抓手、切实增强安全保障和管理能力为己任，不断提升疫情管控下基层监管局的精准服务效能、行政执法能力和管理水平，不断提升辖区中小机场的空管业务保障能力。另一方面，在强化基层行业安全监管同时，属地监管局还需充分调动地方政府对中小机场在净空和电磁环境保护以及无人机管控等方面安全管理的积极性，落实地方政府对中小机场的安全管理责任，形成行业政府和地方政府分工配合、齐抓共管的工作局面。

　　（三）创新管理、补齐短板、提升“内功”。面对疫情反复、经营亏损带来的影响，中小机场空管部门要开创新的局面、持续安全与发展，必须克服“等、靠、要”的思想，积极整合行业政策和地方优势、创新管理模式、补短板、消瓶颈，不断提升“内功”，增强自身“造血”功能。

　　1.结合当前安全形势及短板弱项，持续深化中小机场内部体系与“双盯”机制的融合建设，落实安全治理体系的全面部署，从源头上妥善解决安全运行中凸显的隐蔽性风险、深层次矛盾和系统性问题；进一步加强中小机场安全管理体系的建立健全，抓好SMS手册“文实相符”的可持续性执行，实现从事后到事前、从源头到整体、从开始到闭环、从个人到组织、从局部到系统的安全管理，有效提升中小机场空管安全保障能力。

　　2.持续推进空管设备设施法定自查、隐患治理及运维管理，抓严抓实各类应急处置预案的修订和执行，严密提防疫情下员工工作作风松懈和业务技能生疏等问题，强化作风建设和技能恢复培训，既要警惕“黑天鹅”也要防范“灰犀牛”风险所导致的严重不安全事件发生，切实守牢安全生产底线。

　　3.积极探索、创新中小机场空管业务第三方委托授权管理模式，即委托具有相关资质水平的第三方或空管部门在一定范围内代维或承包中小机场自身管理较困难的空管业务。

　　冰冻三尺，非一日之寒，中小机场空管业务保障能力全面提升不可能一蹴而就，路虽远，行者将至，事虽难，做者必成。疫情以来，民航局多次提出强化安全监管，坚决守住中小机场运行安全保障工作底线，相信只要我们牢牢把握民航安全“五种属性”、坚持“六个起来”，在实践中不断探索，在创新中不断发展，不断完善组织、优化系统，必定会不断促进中小机场空管业务保障能力提升。